תקציר
במדריך זה נסביר מה זה היטלי סחר, ומהו היצף, מהו חוק היטלי סחר, מה אינו נחשב יבוא בהיצף, איך קובעים את שיעור ההיצף ועוד. היחידה להיטלי סחר מופקדת על ביצוע הוראותיו של חוק היטלי סחר ואמצעי הגנה, התשנ”א – 1991. לפי חוק היטלי סחר, לא די בכך שהתקיים היצף כדי שיוטל היטל היצף אלא יש להוכיח שהיבוא בהיצף גרם נזק ממשי לענף היצרני בגין היבוא בהיצף.הואיל ובחוק אין קריטריונים מפורשים לבחינת הנזק, עיקר הפעילות בתחום זה נעשית לפי ההסכם ההיצף הבינלאומי של ה- WTO, בו…
תוכן עניינים
היטלי סחר והיטלי היצץ - המדריך המלא
במדריך זה נסביר מה זה היטלי סחר, ומהו היצף, מהו חוק היטלי סחר, מה אינו נחשב יבוא בהיצף, איך קובעים את שיעור ההיצף ועוד.
היטלי סחר - מידע כללי
חוק היטלי סחר ואמצעי הגנה, התשנ”א – 1991, עוסק ב-3 סוגי היטלי סחר:
- היטל היצף – היטל היצף הוא היטל על יבוא בהיצף הגורם נזק ממשי לענף יצרני בארץ.
- היטל משווה – היטל משווה הוא היטל המוטל על יצוא לישראל המסובסד על ידי ממשלה זרה.
- היטל ביטחה – היטל ביטחה מוטל, בין השאר, לצורך הגנה על מאזן התשלומים של המדינה,יתרות מטבע החוץ שלה, וכן לצורך הגנה על ענף החקלאות ומחצבי המדינה או כצעד גומלין כלכלי כנגד מדינה זרה.
עוד עוסק החוק באמצעי הגנה, אשר נועדו ליתן הגנה זמנית על התעשייה המקומית במקרה של גידול מהיר ביבוא או שינוי בתנאי היבוא העלולים לגרום לה נזק חמור. הגנה זמנית זו נועדה לאפשר לתעשייה המקומית פסק זמן בו תוכל להתייעל ולהתארגן לתחרות מול היבוא.
הטלתם של היטלים אלה וכן הנקיטה באמצעי הגנה מעוגנת בהסכמים בן לאומיים במסגרת ארגון הסחר העולמי (WTO) וכפופה למגבלות ולתנאים הקבועים בהסכמים אלה. כמו כן מעוגנים ההיטלים בהסכמי סחר דו-צדדיים בין ישראל לבין מדינות שונות.
הממונה על היטלי סחר הינו מינוי סטטוטורי המופקד על ביצוע החוק. בנוסף ישנה וועדה ציבורית המייעצת לשר הכלכלה והתעשייה בעניין היטל היצף והיטל משווה. בנוסף, הצווים וכן אמצעי ההגנה מצריכים אישור של שר האוצר ושל ועדת הכספים של הכנסת.
על פי החוק, תלונות מוגשות לחקירת לממונה על היטלי סחר. תלונות מוגשות על ידי יצרנים מקומיים, המייצגים ענף יצרני בארץ, נגד יבואנים ונגד יצרנים זרים בשל יבוא מוצר או מוצרים במחירי היצף או במחיר נתמך הגורמים נזק לתעשייה מקומית.
היצף/היטלי היצף
טובין נחשבים כמיובאים במחירי היצף כאשר מחיר הייצוא שלהם לישראל נמוך ממחיר המכירה של היצרן בחו"ל, ברמת מסחר דומה (בלשון החוק: המחיר המקובל). מחיר הייצוא הינו המחיר אשר משלמים היבואנים בישראל עבור הטובין.
המחיר המקובל הינו מחיר המכירה של הטובין במדינת הייצור. אם מחיר הייצוא נמוך מהמחיר המקובל (לאחר התאמות שנעשות על מנת להבטיח כי ההשוואה בין המחירים הוגנת), הרי זה יבוא בהיצף.
מה אינו היצף?
עצם קיומו של מחיר יבוא נמוך אינו יכול לשמש עילה להגשת תלונת היצף. יבוא זול שמחירו נמוך ממחירי השוק המקומי או ממחירי יבוא המגיע ממקורות אחרים, אך אינו נמוך מהמחיר המקובל, לא ייחשב כיבוא בהיצף.
אם שיעור ההיצף הנגזר מהתלונה נמוך מ- 2%, לא ייחשב היבוא ליבוא בהיצף.
האם ההיצף חוקי?
המכירה במחירי היצף, כשלעצמה, אינה אסורה על פי חוק ואף לא על פי ההסכמים הבין לאומיים. אם נגרם או עלול להיגרם נזק כתוצאה מן היבוא בהיצף, רואים בכך פגיעה בכללי הסחר ההוגן, המאפשרת למדינה הנפגעת להתגונן מפני היבוא בהיצף בדרך של הטלת היטל על היבוא. החוק המסדיר הטלת היטל היצף הוא חוק היטלי סחר, התשנ"א- 1991 (להלן, החוק), אשר נכנס לתוקף ב- 1.1.1991 החוק ביטל את החוק למניעת היצף שנחקק ב- 1978.
החקיקה הישראלית נסמכת, ברוב הוראותיה, על עקרונות המקובלים לגבי נושאים אלו בהסכמי הסחר הבינלאומיים ודומה לחקיקות הלאומיות של מרבית שותפי הסחר של ישראל ובכלל זה של המרכזיות שבהן, האיחוד האירופי וארצות הברית.
בצד ההכרה בחשיבות הסחר החופשי קיימת הסכמה רחבה בעולם כי על הסחר החופשי להיות הוגן. על יסוד הכרה זו הסכימו 130 המדינות המאוגדות בארגון הסחר הבינלאומי, לנקוט באמצעים נגד היצף. תוכנית הליברליציה בייבוא והחשיפה, עליהם הוחלט בישראל, האיצו את קבלת חוק היטלי סחר בשנת 1991.
יבוא בהיצף מתקיים כאשר מחיר היצוא נמוך מהמחיר המקובל. שיעור ההפרש בין שני המחירים הללו ביחס למחיר היצוא מכונה "שיעור ההיצף".
קביעת מחיר היצוא
מחיר היצוא הוא כאמור המחיר ששולם בפועל בעד הטובין שנמכרו ליצוא. מחיר היצוא מחושב כממוצע משוקלל של כל עסקאות היצוא לישראל של הטובין, מתוצרת היצרן הנלון, בתקופה הנחקרת, במחירי שער המפעל, היינו מחיר הייצוא ללא הוצאות הובלה כלשהן.
קביעת המחיר המקובל
המחיר המקובל הוא כאמור המחיר בו נמכר מוצר התלונה לצריכה מקומית בארץ הייצור. חישוב המחיר המקובל מורכב יותר מאשר חישוב מחיר היצוא. החישוב הבסיסי שבו יש לנקוט, אלא אם מתקיימות נסיבות מיוחדות, הוא המחיר הממוצע המבוסס על המכירות שאינן מיועדות ליצוא, במהלך העסקים הרגיל של היצרן נשוא התלונה, במכירת טובין זהים או דומים לאלה המיועדים לייצוא לישראל. המחיר המקובל מבוסס על סך המכירות בתקופה הנחקרת, כמו מחיר היצוא הוא נקבע כמחיר בשער המפעל. בהתקיים נסיבות מיוחדות המחיר המקובל נקבע באופן שונה.
האם ניתן לבצע התאמות מחירים? החוק קובע את הכללים להשוואת המחיר המקובל למחיר היצוא השוואת המחירים העדיפה היא במחירי שער המפעל. אם לא נמצאו נתונים בתנאי מכר דומים יש לבצע התאמות כדי להביא את המחיר המקובל ומחיר היצוא לבסיס בר השוואה.
להלן דוגמאות להתאמות שניתן לבצע במחירים:
שוני במאפיינים פיסיים – במקרים בהם המרכיבים הפיסיים של המוצר המיוצא שונים מאלה של מוצר הנמכר בשוק המקומי יש לבצע התאמה בגין שוני זה. דוגמאות לתכונות פיסיות: הרכב חומרי הגלם, צורה פיסית, צורת הופעתם בשווקים השונים וכדומה.
אריזה – לעתים האריזה של המוצרים המיועדים לייצוא שונה מאריזת המוצרים המיועדים לשוק המקומי. אם קיים שוני בעלויות האריזה, יש לבצע התאמה בגין שוני זה.
הנחות כמות – במקרים בהם קיים שוני ניכר בין כמויות המוצר הנמכר לשוק המקומי לבין כמויות המוצר המיוצא, יש לבצע התאמה בגין הנחת כמות.
רמת סחר – במקרים בהם רמת הסחר בה נמכר המוצר בשני השווקים, יצוא ומקומי, שונה יש לבצע התאמה, לאותה רמת סחר.
הובלה וביטוח – במידה ועלויות ההובלה (ימית ויבשתית) והביטוח, אותן נושא היצרן בגין העברת הטובין ממפעלו לנקודת המסירה לקונה עצמאי, כלולות במחיר, יש לנכותן מהמחיר.
אשראי – במקרים בהם תנאי האשראי במכירות ליצוא שונים מתנאי האשראי של המכירות המקומיות, יש לבצע התאמה. על מנת לבצע את ההתאמה, דרושות ראיות על ימי האשראי וגובה הריבית.
רשימת התאמות זו אינה ממצה. אם קיימים הבדלים נוספים בין המוצר הנמכר בשוק המקומי לבין המוצר המיוצא, יש ליידע את הממונה על כך.
הגדרת הנזק הממשי שנגרם מהיצף
לפי חוק היטלי סחר, לא די בכך שהתקיים היצף כדי שיוטל היטל היצף אלא יש להוכיח שהיבוא בהיצף גרם נזק ממשי לענף היצרני בגין היבוא בהיצף.
הואיל ובחוק אין קריטריונים מפורשים לבחינת הנזק, עיקר הפעילות בתחום זה נעשית לפי ההסכם ההיצף הבינלאומי של ה- WTO, בו נקבעו במפורש מהם האינדיקטורים שיש לבחון על מנת לבחון אם קיים נזק ממשי.
קריטריון 1 – אינדיקטורים לנזק
להלן שלוש בדיקות שיש לבצע כדי לברר קיומו של נזק ממש לתעשייה המקומית:
- נפח יבוא המוצרים המיובאים בהיצף והשפעתו על המחירים של מוצרים דומים בשוק המקומי – יש לברר תחילה אם חל גידול ביבוא לעומת הייצור המקומי ולבחון את השפעתו של גידול זה על המחירים של מוצרים דומים בשוק מקומי. בבדיקת הנזק נערכת השוואה בין מחיר היבוא לישראל לבין המחיר המקומי של המוצר, על בסיס בר השוואה.
- קיימות שלוש השפעות אפשריות הנלמדות מיחס מחירי היבוא למחירים המקומיים:
- חיתוך מחירים – מצב שבו מחירי היבוא נמוכים ממחירי היצרן המקומי (ברמת סחר שווה).
- מניעת עליית מחירים – היבוא במחירי היצף אינו מאפשר דחיקת מחירים ליצרנים המקומיים להעלות את מחיר מוצר התלונה למרות שחלו שינויים הדורשים זאת (למשל, עליית מחיר תשומות הייצור).
- דיכוי מחירים – הפחתת מחירי הענף המקומי כתוצאה מתחרות מצד היבוא. לא פעם מורידים היצרנים המקומיים מחירים בניסיון להתמודד עם המחירים הנמוכים של המוצרים המיובאים. דיכוי מחירים יבוא, בדרך כלל, לאחר חיתוך מחירים וכתוצאה ממנו.
- השפעת היבוא בהיצף על היצרנים המקומיים של המוצרים הללו – השפעת היבוא בהיצף על מחירי המכירה של המתלוננים עשויה, כשלעצמה, שלא להוות ראייה מספקת לנזק ממשי אלא אם יתלוו אליה אינדיקטורים כלכליים נוספים המעידים על נזק לענף היצרני. הכוונה היא להשפעות כלכליות כגון: ירידה בתפוקה, ירידה במכירות, ירידה בנתחי שוק, ירידה ברווחים, אי ניצול כושר הייצור, ירידה בפריון, ירידה ביעילות, ירידה בהחזרי ההשקעה, תזרים מזומנים, תעסוקה, שכר, ייצור ומכירות של מוצרים משלימים, שינויים במלאים ובעלויות החזקת המלאי, רמת ההשקעה והיכולת לגייס הון.
חשוב לזכור כי גורמים בודדים לא בהכרח יוכלו להכריע בשאלה האם נגרם נזק ממשי. הצטברות של גורמים עשויה להצביע באורח ברור יותר על נזק ממשי שנגרם.
בדיקת הנזק נעשית על פי נתוני שלוש שנים שקדמו להגשת התלונה (בעוד שבבדיקת היצף התקופה הנבדקת היא בדרך כלל בין חצי שנה עד שנה שקדמה להגשת התלונה). המטרה היא לבחון נטיות והתפתחות על פני זמן.
כשלא נמצא נזק ממשי, ניתן, במקרים מיוחדים להסתמך על חלופות לנזק ממשי שנגרם:
- איום לנזק – אם עדיין לא היה נזק בגין יבוא שהגיע במחירי היצף אך הנזק צפוי להתרחש בקרוב.
- מניעת התפתחות – כאשר המתלונן הוא יצרן חדש שרק החל בפעולתו ולא ניתן להחיל את הקריטריונים הרגילים של נזק כפי שתוארו לעיל.
קריטריון 2 – קשר סיבתי בין ההיצף לנזק
לא די בכך שנמצאו ראיות להיצף ולנזק הנגרם לתעשייה המקומית, יש לבדוק האם קיים קשר סיבתי בין היבוא בהיצף לבין הנזק.
לעיתים מתרחשים אירועים אחרים, פרט ליבוא בהיצף, הגורמים נזק ליצרן המקומי. במצב זה יש לוודא שליבוא בהיצף משקל משמעותי בגרימת הנזק, אף אם אינו הגורם הבלעדי לנזק. הממונה בוחן את כל הגורמים הכלכליים אשר משפיעים על ביצועי התעשייה המקומית על מנת להעריך את הנזק הישיר הנגרם על ידי ההיצף.
קביעת שיעור ההיטל
לאחר שנמצא היצף ונזק ונמצא שיש קשר סיבתי בין היבוא בהיצף לבין הנזק, יש לקבוע את גובה ההיטל. החוק קובע כי שיעור ההיטל יהיה בשיעור ההפרש שבין המחיר המקובל למחיר הייצוא, כולו או מקצתו. בישראל לא נקבע שיעור ההיטל אך ורק לפי שיעור ההיצף.
- שיעור ההיטל יהיה נמוך משיעור ההיצף אם די בשיעור נמוך יותר כדי למנוע את הנזק הנגרם לתעשייה בגין יבוא בהיצף.
- אם שיעור אומדן הנזק גבוה משיעור ההיצף, יהיה ההיטל כשיעור ההיצף.
- התקופה המרבית להטלת היטל היצף היא שלוש שנים.
- הדרך המקובלת להטלת ההיטל היא על ידי קביעת סכום קבוע לכל יחידת משקל או יחידת מוצר. דרך נוספת היא קביעת שיעור היטל כאחוז מתוך מחיר המוצר FIC.
מחיר נתמך והיטל משווה
הסכם הסובסידיות וההיטלים המשווים של ארגון הסחר העולמי (WTO) קובע תביעה סובסידיה מהי, ומבחין בין סובסידיה אסורה, וסובסידיה מותרת שאינה בת תביעה. נושאים אלו לא היו בהסכמים בינלאומיים קודמים ונוסחו לראשונה בסיבוב אורוגואי.
החלק בהסכם הדן בהיטלים משווים דומה במידה רבה להסכם בעניין היטלי היצף ורבות מהוראותיהם זהות. כך ניתן לציין את ההוראות ביחס לנזק, ראיות, מעמד התעשייה הוראות מיוחדות לגבי חישוב הסובסידיה, הצורך לקיים המקומית, קבלת החלטות, וכיו"ב. עם זאת, קיימות בהסכם המסבסדת, הצורך לנהוג בריסון כלפי תלונות על סבסוד ייצוא חקלאי (לרבות התייעצויות מוקדמות עם המדינה מוצרים מעובדים) וכדומה.
על פי ההסכם ניתן להטיל היטל משווה על יבוא טובין מסובסדים אם התמיכה היא אכן סובסידיה כהגדרתה בהסכם והיא אינה מוגדרת כסובסידיה מותרת. בין הסובסידיות המותרות ניתן למנות תמיכות למחקר ופיתוח, תמיכות לאזורי מצוקה ותמיכות בתחום איכות הסביבה, הכל בכפוף לתנאים ולמגבלות הקבועות שם.
ניתן להטיל היטל משווה גם על מוצרים חקלאיים, מעובדים ולא מעובדים, שבגדר ההסכם החקלאי של ה- WTO והנהנים מסובסידיית ייצוא, אף אם הסובסידיות מותרות על פי ההסכם. יחד עם זאת קובע ההסכם כי בהטלת היטל משווה על המדינה המטילה לנהוג בריסון RESTRAINT) DUE ) עדיין נותר לראות כיצד יתפרש מושג זה.
התיקונים הנערכים עתה בחוק ייתנו ביטוי להוראות וההגדרות של הסכם הסובסידיות.
הסכמים בינלאומיים בנושא היצף ומחיר נתמך
ההסכם הכללי לסחר ומסים – הסכם גאט"ט, והסכמי הסחר בין מדינות נועדו לקדם את הסחר הבינלאומי החופשי ולהסיר את המחסומים על דרכי הסחר. אולם בצד ההכרה בחשיבות הסחר החופשי קיימת הסכמה רחבה כי על הסחר החופשי להיות הוגן.
על יסוד הכרה זו הסכימו המדינות המאוגדות בארגון הסחר העולמי, WTO, לנקוט באמצעים נגד היצף (Anti-dumping measures) ונגד מחיר נתמך (Counterveiling measures).
האמצעים נגד היצף ומחיר נתמך מעוגנים בחוק היטלי סחר, התשנ"א-1991, אשר החליף את החוק למניעת היצף התשל"ז- 1978.
החקיקה הישראלית נסמכת, ברוב הוראותיה, על העקרונות המקובלים לגבי נושאים אלו בהסכמי הסחר הבינלאומיים ודומה לחקיקות הלאומיות של מרבית שותפי הסחר של ישראל וכן של המרכזיות שבהן – האיחוד האירופי וארה"ב.
הסכם גאט"ט, שנחתם ב-1947 ואליו הצטרפה ישראל בשנת 1962, קבע לראשונה את המסגרת לטיפול בהיצף ובמחיר נתמך. עם חלוף השנים, ובמסגרת סיבובי המשא ומתן שהתקיימו בגאט"ט, גובשו העקרונות ונקבעו כללי הפעולה להפעלתם.
הסכם ההיצף – עקרונות ומסגרת לחקיקה במדינות שהצטרפו להסכם
ההתפתחות בהסדרי ההיצף והמחיר הנתמך ועיגונם במסגרת הסכמי סחר בינלאומיים, מולטילטרליים ובילטרליים, צועדת יד ביד עם מגמת הליברליזציה בסחר חוץ.
הפחתת מכסים, הסרת הגבלות כמותיות וביטול מגבלות לא מכסיות אחרות הגבירה את החשיפה ליבוא מתחרה. ההגנות על הייצור המקומי הצטמצמו בעיקרן לתחום הסחר ההוגן.
הקהילה הבינלאומית אימצה את העיקרון כי גרימת נזק לייצור מקומי על ידי ייבוא במחירי היצף או במחיר נתמך אינה הוגנת ומאפשרת נקיטת אמצעים למניעת הנזק.
משהתברר כי אמצעים נגד היצף מופעלים על ידי מדינות שונות באורח שלא תמיד תואם את עקרון הסחר החופשי, נקבעה בהסכמי ה- WTO מערכת כללים מפורטת ליישום העקרונות ונוצרו מסגרות משפטיות ונוהליות לביצוע.
הסכמי ה- WTO הם תוצאת פשרה בין אינטרסים כלכליים מנוגדים של מדינת הייבוא, מדינת הייצוא, היבואנים, היצואנים, היצרנים המקומיים והיצרנים הזרים. ההסכמים מכבידים על הגשת תלונות לעומת המצב שלפני ההסכמים ודורשים הקמתה של מערכת מנהלית, כלכלית ומשפטית מורכבת הקובעת מגבלת זמן לטיפול בתלונות.
יישום ההסכמים בארץ
החוק
החוק המסדיר הטלת היטל היצף והיטל משווה הוא חוק היטלי סחר, התשנ"א -1991, אשר נכנס לתוקף ב- 1.1.1991. החוק ביטל את החוק למניעת היצף שנחקק ב-1977.
תיקון החוק מ- 1977 נבע מהצורך להתאים את הוראותיו המהותיות לגאט"ט (ההסכם הכללי לסחר ומסים), במיוחד עם חתימת הסכמי הסחר החופשי עם הקהילייה ועם ארה"ב והצטרפות ישראל לקוד הסובסידיות. תוכנית הליברליזציה בייבוא והחשיפה האיצו את קבלת חוק היטלי סחר, בשנת 1991.
היישום המנהלי
ההסכמים הבינלאומיים אינם קובעים את מסגרות הביצוע, הארגוניות והמשפטיות, ליישומם וכל מדינה חופשית לקבוע את המסגרות לעצמה. חוק היטלי סחר, כמו גם החוק שקדם לו, נקבע בתחום סמכותו של שר התעשייה והמסחר.
החוק קובע כי השר ימנה "ממונה". החוק מקנה לממונה סמכויות ביצוע, חקירה והחלטה וקובע מועדים מוגדרים לביצוע פעולות וקבלת החלטות.
החוק קובע כי תמונה "וועדה מייעצת" שהיו"ר שלה יהיה משפטן וחבריה יהיו בעלי ידע ומומחיות בכלכלה וסחר חוץ. תפקיד הוועדה לעיין בממצאי הבדיקה של הממונה, לשמוע את הצדדים להליך ולהמליץ בפני השר אם להטיל היטל אם לאו.
התאמת החוק להסכמי ארגון הסחר העולמי
ישראל אישררה את ההסכמים והצטרפה לארגון ה- WTO (אשר החליף את גאט"ט), בכך קיבלה על עצמה גם את ההסכמים בנושאי היצף ומחיר נתמך וגם את החובה להתאים את החקיקה הפנימית להסכמים אלה. מדינת ישראל התחייבה, אפוא, מתוקף הצטרפותה להסכמים להתאים באורח מלא את חוקיה להסכמי ה- WTO.
משרד הכלכלה והתעשייה ניסח טיוטת הצעת חוק העוסקת בהיטל היצף והיטל משווה. הצעה זו נועדה להתאים את החוק הישראלי להסכמים בדבר היצף ומחיר נתמך. כן, נועדה הצעת החוק לתת ביטוי נוסף ללקחים שהופקו בעת יישומו ואכיפתו של החוק הקיים.
